Макушинская Ю.Н.

ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА БИБЛИОТЕЧНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА БЕЛАРУСИ

Вопросы библиотечного законодательства в Беларуси относятся к числу практически не разработанных проблем как в белорусском библиотековедении, так и в белорусской юридической науке. До сих пор нет достаточно четкого представления о том, что такое библиотечное законодательство, каковы его структура и состав. Между тем правовая база деятельности библиотек неуклонно расширяется. Ежегодно принимаются новые нормативные правовые акты различного характера и сферы действия. Развитие библиотечного законодательства требует изучения его норм и практики их применения, требует теоретического анализа соответствующего правового материала. Одним из наиболее актуальных аспектов такого теоретического анализа является выяснение состава и структуры библиотечного законодательства.

Белорусское библиотечное законодательство в настоящее время представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения между организациями, а также между организациями и гражданами по поводу общественного пользования произведениями печати и другими документами, управления в сфере деятельности библиотек и обеспечения сохранности библиотечного фонда. Оно имеет сложную иерархическую структуру, в основе которой лежат различия в правовой силе его нормативных правовых актов.

В настоящее время пока еще не правомерно говорить о библиотечном законодательстве как о сложившейся отрасли законодательства. На это есть несколько причин: нормы, регулирующие отношения, касающиеся деятельности библиотек, рассредоточены в настоящее время по разным отраслям законодательства, что затрудняет систематизацию нормативного материала в рассматриваемой области; специальный закон в данной области пока один – Закон "О библиотечном деле в Республике Беларусь"; совокупность нормативных правовых актов, регулирующих деятельность библиотек, не обладает признаками характерными для системы актов, составляющих ту или иную отрасль законодательства, в том числе признаком системности.

Необходимым признаком каждой отрасли законодательства является системность: акты отрасли законодательства должны находиться в тесной взаимосвязи и взаимозависимости; они должны занимать определенные места в общей системе отрасли, дополняя и обусловливая друг друга.

В праве выделяются следующие обязательные признаки системы актов, составляющей ту или иную отрасль законодательства: иерархичность структуры, соподчиненность, согласованность, взаимодополняемость актов, последовательное развитие и конкретизация вышестоящих актов нижестоящим актом. Для каждой отрасли законодательства характерно также наличие основного закона (иногда ряда основных законов), содержащего важнейшие нормы этой отрасли, и дополняющих его нижестоящих актов разных уровней. В библиотечном законодательстве Беларуси основным законом является Закон "О библиотечном деле в Республике Беларусь".

Исходя из перечисленных признаков характерных для системы актов, складывающихся в отрасль законодательства, можно предположить, что библиотечное законодательство Беларуси на данном этапе находится лишь в стадии формирования его в отрасль законодательства, несмотря на наличие ключевого Закона о библиотечном деле. В настоящее время наблюдается отсутствие какого-либо минимума целостности соответствующего объединения нормативных актов, необходимого для превращения его из конгломерата актов в отрасль, институт законодательства.

В целом массив нормативных актов, регулирующих деятельность библиотек Беларуси, можно представить в форме вертикальной (иерархической) структуры и в форме горизонтальной структуры.

Собственная структура законодательства проявляется главным образом в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных правовых актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре. В вертикальной структуре звеньями общей системы являются нормативные правовые акты определенного уровня (конституция, законы, другие законодательные акты, подзаконные акты).

Иерархическая схема нормативных правовых актов, в той или иной мере определяющих деятельность библиотек выглядит следующим образом: Законы, Кодексы Республики Беларусь; нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь (Декреты, Указы); нормативные правовые акты Правительства Республики Беларусь (Постановления Совета Министров); нормативные правовые акты министерств, ведомств, комитетов; нормативные правовые акты органов местного управления и самоуправления; внутренние акты библиотек.

Нормативные правовые акты внутри законодательства разграничиваются на законодательные и подзаконные. Подзаконные акты, регулирующие деятельность библиотек Беларуси, делятся на: общие, ведомственные и локальные (внутриорганизационные) подзаконные акты.

Высшим актом формирующейся отрасли библиотечного законодательства является Закон Республики Беларусь "О библиотечном деле в Республике Беларусь". Закон выступает в качестве центра системы, является ее ключевым звеном, определяющим основы организации библиотечного дела, формирования, использования и сохранности фондов библиотек. По своему назначению Закон является правовым актом первичного характера. Содержащиеся в нем юридические предписания представляют собой отправные начала всей системы библиотечного законодательства. Их дальнейшая конкретизация и детализация должна осуществляться иными актами законодательства Республики Беларусь.

Горизонтальный разрез библиотечного законодательства представляет собой распределение норм, касающихся деятельности библиотек, по отраслям законодательства.

В своей деятельности библиотека вступает в большое количество правоотношений, регулируемых актами различных отраслей законодательства. Данное общее положение, применяемое к любому субъекту правоотношений, имеет особую специфику применительно к библиотеке. Ибо библиотека по своей сути является полифункциональным социальным институтом.

Все множество нормативных правовых актов, регулирующих деятельность библиотек, можно условно разделить следующим образом: 1. Специальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность библиотек; 2. Нормативные правовые акты других отраслей права (отраслей законодательства), регулирующие отдельные направления деятельности библиотек (акты в сфере информации, культуры, образования (напр., Законы "О культуре в Республике Беларусь", "Об информатизации").

В зависимости от того, каким отраслями права регулируются отношения, возникающие в процессе деятельности библиотек, их можно разделить на регулируемые отраслями публичного права (административным, уголовным и др.) и регулируемые отраслями частного права (гражданским и т.п.). В целом пересечение и сочетание многих отраслей права характерно практически для каждой предметной сферы (области) человеческой деятельности.

Законодательные акты и кодексы различных отраслей права (отраслей законодательства), регулирующие неспецифическую деятельность библиотек. Они единообразно регулируют схожие отношения (в процессе деятельности библиотек возникает огромное количество правоотношений, регулируемых гражданским законодательством, трудовым, административным, налоговым).

Таким образом, законодательство в сфере деятельности белорусских библиотек и соответствующих отношений только складывается. Ныне существующая правовая база деятельности библиотек Беларуси нуждается в упорядочении, совершенствовании и систематизации.